Sentencia del TSJ que declara la Constitucionalidad del Carácter Orgánico de la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ


El 2 de febrero de 2012, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el oficio nro. ANS-025/2012 de fecha 31 de enero de 2012, suscrito por el ciudadano Diosdado Cabello Rondón, en su condición de Presidente de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, anexo al cual remitió un ejemplar de la “LEY ORGÁNICA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO”, sancionada por ese órgano deliberante en sesión ordinaria del 31 de enero de 2012, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, de conformidad con lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esa oportunidad, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente al Magistrado FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura individual de la sancionada “Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo”, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO


El Título I del instrumento jurídico remitido a esta Sala, denominado “Disposiciones Generales”, establece las bases fundamentales de aquél, tales como su objeto, ámbito de aplicación, el alcance extraterritorial de las normas contenidas en dicho instrumento, y también las definiciones de acto terrorista, agentes de operaciones encubiertas, aseguramiento preventivo o incautación, bienes abandonados o no reclamados, bienes, confiscación, decomiso, delincuencia organizada, delitos graves, fondos, grupo estructurado, interpuesta persona, íntimo asociado, operación inusual, actividad sospechosa, organización terrorista, órgano o ente de control, persona expuesta políticamente, producto del delito, sujetos obligados, terrorista individual y legitimación de capitales (artículos 1 al 4). Asimismo, el mencionado título dispone la creación y las atribuciones de la Oficina Nacional Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, órgano rector encargado de diseñar, planificar, estructurar, formular y ejecutar las políticas públicas y estrategias del Estado contra la delincuencia organizada y financiamiento al terrorismo, así como también lo relacionado con la organización, control y supervisión en el ámbito nacional de todo lo vinculado con la prevención y represión de dichos delitos, y también la cooperación internacional en esta materia (artículos 5 y 6).

El Título II, denominado “De la Prevención, Control, Fiscalización y Sanción”, sistematiza en sus cinco capítulos lo relativo a la prevención, a las obligaciones y sanciones, a las medidas de prevención, a la Unidad Nacional de Inteligencia Financiera (órgano desconcentrado con capacidad de gestión presupuestaria, administrativa y financiera) y a los organismos policiales, de investigaciones penales y del Ministerio Público, respectivamente (artículos 7 al 26).


El Título III, denominado por el legislador “De los Delitos y las Penas”, se encuentra conformado por nueve capítulos, los cuales establecen las disposiciones generales, los delitos contra el tráfico y comercio ilícito de recursos o materiales estratégicos y de los metales o piedras preciosas, los delitos contra el orden público, los delitos contra las personas, los delitos contra la Administración de Justicia, los delitos contra la indemnidad sexual, los delitos contra la libertad de industria y comercio, otros delitos de delincuencia organizada y el financiamiento al terrorismo, respectivamente (artículos 27 al 53).

El Título IV, designado “De los Bienes y su Administración”, establece el régimen del Servicio Especializado para la Administración y Enajenación de Bienes Asegurados o Incautados, Decomisados y Confiscados, así como también establece el destino de los bienes asegurados o incautados, decomisados y confiscados. Igualmente, regula lo relativo al bloqueo o inmovilización preventiva de cuentas bancarias, a los depositarios o depositarias o administradores o administradoras, al procedimiento especial en decomiso de bienes, a la devolución de bienes, al procedimiento especial por abandono, a la administración de recursos y al destino de recursos excedentes (artículos 54 al 62).

El Título V, denominado “De la Jurisdicción y otros Procedimientos Especiales”, se encuentra compuesto por cinco capítulos, los cuales establecen las disposiciones relativas al procedimiento aplicable, a la técnica de investigación penal de operaciones encubiertas, a la jurisdicción internacional, a la cooperación internacional y a la cooperación judicial recíproca, respectivamente (artículos 63 al 89).

Finalmente, la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo contiene seis “Disposiciones Transitorias” dirigidas a tornar operativas las normas contenidas en dicho instrumento jurídico; una única “Disposición Derogatoria” que establece los efectos derogatorios de la citada ley y tres “Disposiciones Finales”, que establecen, en primer lugar, el régimen aplicable a las medidas preventivas relacionadas con el aseguramiento, incautación, decomiso y confiscación de bienes muebles o inmuebles, capitales, naves, aeronaves, vehículos automotores, semovientes y demás objetos que se emplearen o que sean producto de la comisión de los delitos establecidos en esa ley, relacionados con la materia de drogas; en segundo lugar, la regulación vía reglamento del control, funcionamiento y desarrollo de los procedimientos para la administración y destino de los bienes, derechos y acciones por parte del Servicio Nacional de Administración y Enajenación de Bienes Asegurados o Incautados, Confiscados y Decomisados; y por último, la fijación de su entrada en vigencia


II

DE LA COMPETENCIA

Tal y como se reseñó en el encabezado de esta decisión, el Presidente de la Asamblea Nacional remitió a esta Sala Constitucional la sancionada “Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo”, con el fin de que ésta se pronuncie acerca de su carácter orgánico.
Dicho esto, como premisa procesal, esta Sala debe determinar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto, a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (...)”. (Subrayado de esta Sala)

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias 537/2000, del 12 de junio, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811/2001, del 22 de mayo, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541/2001, del 5 de diciembre, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542/2001, del 5 de diciembre, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552/2001, del 12 de noviembre, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723/2002, del 31 de julio, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229/2007, del 14 de febrero, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”; 1.255/2008, del 31 de julio, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana”; 1.565/2008, del 21 de octubre, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, y 1.767/2011, del 22 de noviembre, caso: “Ley Orgánica Contra la Discriminación Racial”, entre otras.

Correlativamente, el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en Consejo de Ministros” (Subrayado de esta Sala).


Siendo así, y visto que la solicitud hecha por el Presidente de la Asamblea Nacional tiene como objeto que esta Sala se pronuncie acerca del carácter orgánico de la sancionada “Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo”, es evidente, a la luz de las disposiciones transcritas, que esta instancia judicial es competente para dar respuesta a dicha petición, y así se establece.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA DENOMINADA LEY ORGÁNICA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO

Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala, en sentencia nro. 537/2000, del 12 de junio, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, de acuerdo a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; y el otro, que obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha fijado que la característica predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala nro. 229/2007, del 14 de febrero).

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Sentencia de esta Sala nro. 34/2004, del 26 de enero).

En este sentido, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia de esta Sala nro. 2573/2002 del 16 de octubre)

Precisado lo anterior, esta Sala observa que la “Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo” tiene por objeto “… prevenir, investigar, perseguir, tipificar y sancionar los delitos relacionados con la delincuencia organizada y el financiamiento al terrorismo de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República y los tratados internacionales relacionados con la materia, suscritos y ratificados por la República Bolivariana de Venezuela” (artículo 1).

Asimismo, la ley antes mencionada crea y define las atribuciones de la Oficina Nacional Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, la cual, por mandato expreso de dicho instrumento, dependerá jerárquicamente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de relaciones interiores y justicia, y será el órgano rector encargado de diseñar, planificar, estructurar, formular y ejecutar las políticas públicas y estrategias del Estado contra la delincuencia organizada y financiamiento al terrorismo, así como también de la organización, control y supervisión en el ámbito nacional de todo lo vinculado con la prevención y represión de dichos delitos, y también la cooperación internacional en esta materia (artículos 5 y 6).

Por otra parte, dicha ley articula todo un sistema para la prevención, control, fiscalización y sanción en materia de delincuencia organizada, precisando los órganos y entes que lo conforman (artículo 7), y sus respectivas obligaciones (artículo 8).

En este mismo contexto, la ley sometida a examen de esta Sala dispone la creación de la Unidad Nacional de Inteligencia Financiera, órgano desconcentrado con capacidad de gestión presupuestaria, administrativa y financiera, y el cual dependerá jerárquicamente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas (artículo 24), definiendo también las atribuciones de dicho órgano (artículo 25).

Igualmente, dicha la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, en los Capítulos II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX del Título III, establece un listado de delitos con sus respectivas penas, concretamente, los delitos contra el tráfico y comercio ilícito de recursos o materiales estratégicos y de los metales o piedras preciosas, los delitos contra el orden público, los delitos contra las personas, los delitos contra la administración de justicia, los delitos contra la indemnidad sexual, los delitos contra la libertad de industria y comercio, otros delitos de delincuencia organizada y el financiamiento al terrorismo, respectivamente (artículos 34 al 53).

Por su parte, en el Título IV, la ley cuya organicidad aquí se examina, sistematiza el régimen para la administración y enajenación de bienes asegurados o incautados, decomisados y confiscados, creando a tal efecto un servicio especializado, desconcentrado y dependiente del órgano rector, el cual estará encargado de la materialización de dichas actividades (artículo 54).

Entonces, para afirmar la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, debe indicarse que ésta establece disposiciones que organizan y fijan el régimen competencial de la Oficina Nacional Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo y de la Unidad Nacional de Inteligencia Financiera, lo cual incide en la estructura orgánica de un Poder Público, cual es el Poder Ejecutivo. Visto desde esta perspectiva, el texto legislativo sometido a consideración de esta Sala es susceptible de ser catalogado, sin lugar a dudas, como una ley orgánica en los términos descritos en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al tratarse de una ley dictada “… para organizar los poderes públicos”.

En segundo lugar, se observa que la Ley Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo establece en su Título III un catálogo de tipos penales, a los cuales asigna penas privativas de libertad, circunstancia que, en criterio de esta Sala Constitucional, constituye un segundo motivo para reconocerle su carácter orgánico, por tratarse de una ley dictada “… para desarrollar derechos constitucionales”.

En este sentido, se considera como “desarrollo” cualquier clase de regulación general de los derechos, lo cual necesariamente abarca a las normas que impongan límites a aquéllos (entre las cuales se encuentran las normas penales), en virtud de la necesaria convivencia social. Así, la existencia de una norma penal que defina un delito y prevea una pena para su realización, implica necesariamente la limitación de derechos constitucionales. Desde este enfoque, los tipos penales constituyen una reducción del principio general de libertad, en el sentido de que prohíben la realización de una actividad que no era penalmente ilícita antes de la creación de aquéllos. Asimismo, la previsión legal de una pena (específicamente la prisión) y su ulterior imposición al infractor, constituyen una limitación al derecho a la libertad personal (entre otros derechos), necesaria para salvaguardar la libertad de los demás integrantes de la sociedad.

A mayor abundamiento, esta Sala debe reiterar que la libertad es un valor fundamental del ordenamiento jurídico venezolano, el cual se enmarca en un modelo de Estado democrático y social, de Derecho y de justicia, así como también constituye un derecho fundamental. Ahora bien, el Estado tiene el deber de asegurar el máximo nivel de libertad y bienestar de sus ciudadanos, protegiendo los bienes jurídicos de estos frente a las agresiones más lesivas. Para tal función, debe acudirse a mecanismos coactivos, concretamente, los medios de control social formalizados, entre los cuales se encuentra el Derecho Penal, la cual impacta de la manera más sensible la esfera de libertades de las personas. La cuestión radica entonces en proteger las libertades de los ciudadanos, utilizando al mínimo posible el Derecho Penal, ello en virtud del grado de esta aflicción que ocasiona a las libertades. En otras palabras, debe obtenerse el mayor grado de libertad y bienestar de los ciudadanos utilizando al mínimo posible la actividad punitiva.

Siendo así, concluye esta Sala que, vista desde esta segunda perspectiva, la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo también se adapta a la descripción del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que desarrolla derechos constitucionales, en tanto las normas penales en ella contenidas configuran una clara regulación del derecho a la libertad, conforme a los criterios expresados ut supra.

Con base en los planteamientos expuestos en el presente fallo, y conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala Constitucional declara la constitucionalidad del carácter orgánico conferido a la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido material de dicho texto normativo. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO.
Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 7 días del mes de FEBRERO de dos mil doce. Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. N°. 12-0156