Magistrada Ponente: GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Consta en autos que el 16 de agosto de 2013, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio signado con el alfanumérico ANS 393/2013 de la misma fecha, anexo al cual el ciudadano Diputado Diosdado Cabello Rondón, en su carácter de Presidente de la Asamblea Nacional, remitió un ejemplar del CÓDIGO ORGÁNICO PENITENCIARIO, sancionado en sesión ordinaria del día 15 de agosto del presente año, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el tercer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por auto del 16 de agosto de 2013, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Estando dentro del término previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:
I
CONTENIDO DE LA LEY
Examinado el contenido del identificado instrumento legislativo remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de un Código cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “…impulsar, promover, regular y desarrollar la organización, administración, funcionamiento y control del sistema penitenciario, de conformidad con las normas, principios y valores consagrados en la Constitución, así como en los tratados, pactos y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República en materia de derechos humanos, a los fines de garantizar a las personas privadas de libertad su rehabilitación integral, progresiva y el respeto a sus derechos humanos, posibilitando su transformación y su reinserción social…”.
Dicho cuerpo normativo ha delimitado en su artículo 2, su ámbito de aplicación en tres renglones, a saber:
1.- El órgano con competencia en materia penitenciaria y sus entes adscritos.
2.- Las personas privadas de libertad o sujetas a alguna medida restrictiva de la libertad, que se encuentren bajo la custodia del servicio penitenciario.
3.- Cualquier otra persona, órgano o ente del Poder Público Nacional, regional, municipal o comunal que intervenga en forma interrelacionada con el servicio penitenciario, en cuanto le fuere aplicable.
Este instrumento legal consta de diez (10) títulos, los cuales a su vez están compuestos de la siguiente forma:
El Título I, contiene las “Disposiciones Generales”, a través de las cuales se definen el objeto y el ámbito de aplicación a los que antes se hizo mención y; el glosario de definiciones a los efectos de su contenido. De igual modo se ubica el Capítulo I “Principios rectores del Sistema Penitenciario y del Servicio Penitenciario”, contentivo de normas alusivas al respeto a los derechos humanos; progresividad; eficiencia; igualdad; eficacia; transparencia; participación; confidencialidad; colaboración; objetividad y proporcionalidad y; nuevas tecnologías. En el Capítulo II “De los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones de las personas privadas de libertad”, se sitúan las reglas sobre tales enunciados.
El Título II, intitulado “De la organización del Servicio Penitenciario”, se divide en: Capítulo I “Del
Sistema Penitenciario”, que refiere los preceptos sobre este Sistema; el órgano rector; sus funciones y competencias; los establecimientos penitenciarios y la dirección de éstos. Capítulo II “De los funcionarios y funcionarias del servicio penitenciario”, en el que se señalan los deberes y requisitos de éstos, así como la formación continua y la prohibición de interrupción del servicio penitenciario.
Por lo que respecta al Título III, denominado “Del ingreso y del egreso en los establecimientos penitenciarios de los privados y privadas de libertad”, éste lo integran cinco (5) capítulos numerados correlativamente, a saber: “Del ingreso”; “Del seguimiento jurídico”; “Del egreso”; “Agrupación de los privados y privadas de libertad” y “Del procedimiento de clasificación”.
El Título IV nombrado “De la atención a los privados y privadas de libertad”, contiene cinco (5) capítulos numerados sucesivamente, éstos son: “De la atención integral”; “De la educación y capacitación de los penados y penadas”; “Del trabajo de los penados y penadas”; “De la asistencia médica” y; “De los establecimientos penitenciarios”, siendo que en este último se consagra el articulado sobre los módulos; el módulo de máxima seguridad; el módulo de salud y rehabilitación; centro para adolescentes en conflicto con la ley penal; módulos femeninos; maternidad; guarderías y; bibliotecas.
El Título V inscrito “De la seguridad” consta de los siguientes capítulos cuya numeración se halla en el mismo orden, a saber: “Disposiciones generales”; “De la seguridad externa”; “De la seguridad interna”; “Uso progresivo de la fuerza”; “Del régimen de comunicación”; “De las visitas” y; “De los traslados”.
En el renglón inmediato sucesivo se ubica el Título VI “Régimen disciplinario”, el cual está compuesto por el Capítulo I “Disposiciones comunes”; Capítulo II “De las faltas de los privados y privadas de libertad” y; Capítulo III “Del procedimiento para la aplicación de las sanciones”, siendo que éstos acápites son alusivos a la materia normativa según su denominación.
De seguidas el Título VII, nombrado “De la redención judicial de la pena por el trabajo y el estudio”, hace inclusión de un capítulo único, a saber: “Del procedimiento para la redención”, en el que se cataloga la norma rectora, las actividades reconocidas a los efectos de la redención de la pena, el registro de actividades, las funciones del órgano penitenciario a los fines de la redención, la competencia para el otorgamiento y el procedimiento correspondiente.
Por igual, el Título VIII señalado bajo el apelativo “Del régimen de confianza tutelado”, contiene un solo capítulo que apunta a integrar las normas concernientes al procedimiento sobre este régimen (vgr. requisitos, procedimiento y cese del régimen).
Como división subsiguiente se observa el Título IX intitulado “Del apoyo penitenciario”, contentivo de un Capítulo I mencionado de la misma manera, el cual dedica sucesivos artículos a normar la unidad de apoyo penitenciario, el apoyo postpenitenciario, la atención a los adolescentes egresados del Sistema Penitenciario, las unidades de supervisión postpenitenciaria, del equipo de supervisión postpenitenciaria y, la participación popular postpenitenciaria.
Por último en cuanto a los títulos en que se secciona el Código, encontramos el correspondiente al décimo lugar, denominado “De la participación del pueblo organizado”, atinente a la participación de la sociedad en los procesos de inclusión plena y efectiva a la sociedad de las personas que han sido privadas de su libertad, así como a la contraloría popular penitenciaria, forma de organización popular que actuará en función de la calidad de vida y el respeto de los derechos de las personas privadas de libertad.
En la parte in fine del Código, se sitúan las Disposiciones Derogatoria, Transitorias y Final, atinentes a los siguientes enunciados: Se derogan la Ley de Régimen Penitenciario, la Ley de Redención Judicial de la Pena por el Trabajo y el Estudio y, en general, todas las disposiciones que colidan con el Código; al personal adscrito al Cuerpo de Seguridad y Custodia del Ministerio con competencia en materia de servicios penitenciarios y su régimen transitorio de activación y; la entrada en vigencia del Código a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del Código Orgánico Penitenciario, sancionado por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del día 15 de agosto de 2013, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese cuerpo legislativo nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.
En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el numeral 14 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias nos. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001 y 751/2013) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.
III
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida por la Asamblea Nacional al Código Orgánico Penitenciario, sancionado el 15 de agosto de 2013, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.
A estos fines, a modo de breve inciso previo, es importante traer a colación las notas definitorias mediante las cuales la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha delineado lo que debe entenderse, tanto por ley como por código, especies normativas del ordenamiento jurídico patrio. En efecto, el artículo 202 eiusdem estatuye que la ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador, mientras que las leyes que reúnan sistemáticamente las normas relativas a determinada materia se podrán denominar códigos.
Ello así, el acto normativo sancionado por la Asamblea Nacional, sometido al control constitucional a priori de esta Sala, exclusivamente por lo que respecta al examen previo a su promulgación sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, corresponde a la forma de código según lo dispuso el Poder Legislativo Nacional.
Prosiguiendo con el análisis que atañe a esta Sala, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:
“Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes…”.
De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).
Ello así, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Esta Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “…las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo…” (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 34 del 26 de enero de 2004).
Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Ahora bien, en el caso de autos, el Código sometido al control previo de esta Sala tiene como objeto impulsar, promover, regular y desarrollar la organización, administración, funcionamiento y control del sistema penitenciario, de conformidad con las normas, principios y valores consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en los tratados, pactos y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República en materia de derechos humanos, a los fines de garantizar a las personas privadas de libertad su rehabilitación integral, progresiva y el respeto a sus derechos humanos, posibilitando su transformación y su reinserción social, a tenor de lo dispuesto en su artículo 1.
Asimismo, plantea el citado instrumento, como parte del glosario terminológico que contiene en su artículo 3, que la administración penitenciaria es “…la acción de planificar, organizar, formular directrices, lineamientos y políticas para la ejecución y seguimiento de las actividades destinadas a dar cumplimiento al servicio penitenciario”, al igual que como servicio penitenciario dicta que es el “conjunto de actividades ejecutadas por el órgano con competencia en materia penitenciaria, destinadas a garantizar la custodia, atención integral, asistencia jurídica, supervisión de las personas privadas de libertad, apoyo postpenitenciario, así como la atención a sus familias, con el objeto de proporcionarle las condiciones y herramientas necesarias para mejorar sus posibilidades de transformación social”. Del mismo modo, el régimen penitenciario es conceptualizado como las “normas y procedimientos que rigen la convivencia, el buen orden y las actividades propias de las personas privadas de libertad”.
Asimismo, el Código concibe a los establecimientos penitenciarios como la instalación “con las adecuadas condiciones de infraestructura, en la cual el órgano con competencia en materia penitenciaria presta la custodia, el seguimiento y atención integral a las personas privadas de libertad, en el cual contarán con el respeto de sus derechos y de los mecanismos necesarios para lograr su transformación”, en tanto como atención integral entiende al “conjunto de planes, programas y proyectos aplicados a los privados y privadas de libertad, por un equipo multidisciplinario integrado por profesionales que deben garantizar la satisfacción de las necesidades educativas, de capacitación laboral, de trabajo productivo, de asistencia psicológica, médica, odontológica, social, deportiva, cultural y recreativa, desde su ingreso en el sistema penitenciario para garantizar las posibilidades de la transformación del interno o interna”.
El texto normativo que ocupa a esta Sala en ejercicio del control previo sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, estipula, además de los principios rectores del Sistema Penitenciario y del Servicio Penitenciario, la definición del primero como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos estratégicos, técnicos y operativos, interrelacionados entre sí, que tienen como objeto garantizar la eficiente y eficaz prestación del servicio penitenciario, a fin de dar cumplimiento a la ejecución de penas y medidas preventivas privativas de libertad, impuestas por la autoridad judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 eiusdem.
En idéntico sentido refiere el citado instrumento, en su artículo 20, que el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia penitenciaria es el órgano rector del Sistema Penitenciario y tendrá competencia en todo el territorio nacional, a través de los distintos establecimientos y unidades estratégicas y operativas que disponga para la ejecución del servicio, sin perjuicio que, atendiendo a razones de eficiencia y eficacia en la consecución de los fines del Código, se decida por una administración descentralizada. Correlativamente, el artículo 22 eiusdem consagra las competencias del órgano rector.
El Código Orgánico Penitenciario alude en su artículo 23 a la clasificación de los establecimientos penitenciarios, siendo éstos de régimen cerrado y de régimen abierto, subdividiéndose los primeros en centros para procesados y procesadas judiciales y centros de penados y penadas, mientras en los segundos se cumplen las fórmulas alternativas de ejecución de la pena.
Con respecto a los derechos y atención integral que merecen las personas privadas de libertad, el Código contempla una serie de herramientas y acciones instrumentales destinadas a la transformación social de las mismas, fin último del Sistema Penitenciario.
Ahora bien, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen el Código Orgánico Penitenciario sancionado el día 15 de agosto de 2013 por el Órgano Legislativo Nacional, observa esta Sala Constitucional, que siendo efectivamente el Sistema Penitenciario, componente del Sistema de Justicia consagrado en el artículo 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el texto legislativo in comento resulta trascendental en el ejercicio, funcionamiento y desarrollo de este importante cometido del Estado. Dicho texto legislativo, además, contiene preceptos, normativas y nominaciones principistas relativas a la gestión penitenciaria del Estado Venezolano, provenidos de los principios y derechos que consagra el Texto Fundamental, que fungen de marco normativo a otras leyes que en lo sucesivo, podrán sumarse al ordenamiento jurídico nacional en el ámbito penitenciario, el respeto de los derechos humanos y la transformación social de los privados de libertad, así como otros ámbitos conexos.
Es así como, y en refuerzo de su carácter orgánico, el conjunto de normas jurídicas compiladas en el Código Orgánico Penitenciario, constituyen mandatos que sirven de fundamento para el desarrollo legislativo posterior en la materia objeto de regulación, no sólo por lo instaurado en las disposiciones que aluden literalmente a un desarrollo legislativo adicional, sino por los preceptos que servirán de plataforma para la implantación de normas de expansión en cuanto a la administración penitenciaria, todo lo cual inscribe al citado Código en la categoría de acto sancionado marco o cuadro que sirve de base para otras leyes en la materia, según lo dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Estima conveniente esta Sala reiterar lo apuntado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.
Efectivamente, en el caso Código Orgánico Penitenciario, el legislador con el apelativo orgánico asignado al mismo, ha querido dotar de especial relevancia su contenido normativo, habida cuenta de la garantía a la que está llamado el Estado, para instituir un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos, según el precepto contenido en el artículo 272 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A ello cabe añadir que tal como lo determina ese mismo artículo constitucional, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación, así como funcionarán bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias; aplicándose con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria, las fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad. Por igual ordena el referido modelo constitucional, que el Estado creará las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinserción social del exinterno o exinterna.
Efectivamente, las líneas de gestión anteriormente citadas, devenidas de la letra del Texto Fundamental, son desarrolladas y concatenadas sustantivamente en el Código Orgánico Penitenciario.
Partiendo del valor constitucional que tiene para el Estado el Sistema Penitenciario como integrante del Sistema de Justicia, y las acciones integrales e interinstitucionales que ha asumido aquel para la optimización de este último, el instrumento legal marco destinado a codificar la regulación de la gestión penitenciaria estatal, no puede menos que situarse en el orden de la jerarquía orgánica de las leyes de la República, según se subsume en la categorización que instruye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 203, conforme al análisis expuesto supra.
En fuerza de las anteriores consideraciones, debe esta Sala Constitucional pronunciarse afirmativamente respecto del carácter orgánico del Código Orgánico Penitenciario, en la medida en que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos fundamentales, así como sirve de marco normativo para otras leyes, por lo cual se circunscribe a las modalidades expresamente contempladas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que la Asamblea Nacional confirió adecuada y pertinentemente el carácter orgánico al texto normativo sancionado remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad de éste. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL CÓDIGO ORGÁNICO PENITENCIARIO, sancionado por la Asamblea Nacional el 15 de agosto de 2013.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de septiembre de dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
/…
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
GMGA.
Expediente n° 2013-0780
